论减税降费中的财政政策有效性和可持续性
作者：
邓力平（厦门大学经济学院、厦门国家会计学院）
陈 丽（厦门大学经济学院）
伴随着扩张性（积极）财政政策的运用，以减少收入增加支出或减收增支并举为特征的财政政策往往会加剧财政收支矛盾，进而引致财政可持续能力降低的风险。因此，平衡好财政政策“有效性”（effectiveness）与“可持续性”（sustainability）的关系始终是各国必须面对的问题，我国也不例外。在刚过去的“十三五”时期，包括极不平凡的2020年，我国实施了持续大规模的减税降费措施和显著提质增量的财政支出安排，既发挥了提振经济、兜牢底线的效应，又应对了收支失衡、压力剧增的风险，在把握好政策效应和财政持续的统一中交出了中国答卷，彰显了制度优势与运行特色。当前已经进入“十四五”时期，根据中央经济工作会议部署，第十三届全国人民代表大会第四次会议通过的2021年《政府工作报告》明确提出“要保持宏观政策连续性稳定性可持续性，促进经济运行在合理区间”“积极的财政政策要提质增效、更可持续”，并在积极财政政策运用中强调要“优化和落实减税政策”，既表明了减税降费将作为较长时期持续运用的措施而存在，又对新阶段财政政策有效性与可持续性的统一提出了新要求。基于此，笔者这里讨论三个问题：一是立足“十三五”实践，回顾我国在积极财政政策有效性和可持续性统一方面的成功经验；二是基于对我国和西方国家财政政策运用与维护可持续性异同的分析，提炼出实现财政政策有效性和可持续性统一的中国特色与制度优势；三是结合“十四五”时期新要求，为持续用好“提质增效、更可持续”的积极财政政策提供进一步的理论支撑。
我国在“十三五”时期实施的是包括减税降费在内的积极财政政策，从决策部署到具体实施，都强调平衡好“稳增长”与“防风险”关系，体现对政策有效性和可持续性的关注，并在两者统一中推动经济高质量发展，体现财政重要作用。
在减税降费的决策部署过程中，以习近平同志为核心的党中央既鲜明提出要确保减负政策落地生根以释放政策红利，又同步强调要增强危机观念以妥善应对包括财政在内的经济运行风险。从2018年在民营企业座谈会上将“减轻企业税费负担”作为支持民营经济发展六个方面政策举措之首到同年贯彻党的十九大精神研讨班开班式上明确“增强忧患意识、防范风险挑战要一以贯之”，从2019年在新年贺词中强调“减税降费政策措施要落地生根，让企业轻装上阵”到同年省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上提出“既要保持战略定力，推动我国经济发展沿着正确方向前进；又要增强忧患意识，未雨绸缪，精准研判、妥善应对经济领域可能出现的重大风险”，从2020年在企业家座谈会上提出“要继续减税降费、减租降息”到同年中央全面深化改革委员会第十七次会议要求“把推进改革同防范化解重大风险结合起来”，习近平总书记关于做好减税降费和防范风险工作的一系列重要论述，为实施积极的财政政策提供了根本遵循，为在大规模减税降费中把握好财政政策有效性和可持续性之平衡指明了方向。
在抓细抓实积极的财政政策过程中，我国财税部门始终坚持对政策有效性与可持续性平衡的高度重视，始终注重减税降费政策与其他财政政策的配合协调，体现了对平衡稳增长和防风险关系的高度自觉与积极作为。其一，在不折不扣落实党中央交给的减税降费光荣任务中，从全面推进营改增到增值税简并调低税率，从扩大进项税抵扣范围到提高部分纳税人加计抵减比例，从小微企业普惠性税收减免到小规模纳税人标准提高，从提高研发费用税前加计扣除比例到延长科技企业亏损结转年限，从个人所得税六项专项附加扣除到社会保险费率降低，从延缓缴纳小微企业所得税到延长阶段性减免企业社会保险费政策实施期限，从清理规范行政事业性收费到降低政府性基金征收标准，财税部门都不折不扣地将减税降费政策落地生根，在长期制度和短期政策、整体减负和局部优化的配合中，既实现了让利于民、激发活力的减负成效，又促成了放水养鱼、增强后劲的税源培育，从而有利于从长期增强财政的可持续性。“十三五”时期我国新增减税降费规模累计达到7.6万亿元，新办涉税市场主体5 745万户，比“十二五”时期增长了83%，体现的就是减税降费政策的积极效应。其二，为了控制财政收支失衡风险，我国还在落实减税降费任务的同时，采取一系列配套措施确保财政可持续性。一是依法依规地完成预算确定的税费收入任务，并应收尽收地统筹使用财政沉淀资金，为组织财政收入、保障政府财力作出了积极努力。“十三五”期间，我国财政收入总量达到88.6万亿元，比“十二五”期间增长了38%，其中税收收入65.7万亿元，比“十二五”期间增长了39%，为经济社会健康发展提供了坚实物质基础，显现的就是配套的收入政策缓解财政收支矛盾、确保财政政策持续发挥作用的积极贡献。二是协同推进财税改革与管理的配套举措，以“艰苦奋斗、勤俭节约”“以收定支、量力而行”“过紧日子、有保有压”“把钱花在刀刃上”等作为开展财政工作的重要原则，坚持非必要不支出、有必要须精准、有支出必问效，在调整优化支出结构、推进预算绩效管理、深化财政体制改革、强化政府债务管理、提高财政治理效能上取得明显成效。其三，不断根据变化的形势和实际财政能力调整我国财政赤字率水平，确保政策既有效又能将风险控制在最小。在“十三五”时期，除2020年以外，赤字率均控制在3%警戒线以内。2016年和2017年的3%赤字率为减税降费措施提供了条件，确保政策红利实实在在地落实到市场主体上；在减税降费效应显现、财政增收基础拓展、经济发展稳中向好条件下，2018年下调为2.6%的赤字率为宏观调控留下了更多空间；而2019年赤字率提高到2.8%，则是综合考虑了财政收支、专项债券发行等因素，为应对今后可能出现的风险又留出了政策空间；2020年面对突如其来的疫情影响，我国采取了特殊时期的坚定举措，将赤字率调整到3.6%（3.76万亿元）以上来支撑疫情防控和经济社会发展。简言之，“十三五”时期减税降费及配套政策实施的“组合拳”，从政策部署到贯彻落实中已经形成了“增强发展后劲并考虑财政可持续”的有效统一，既充分释放了减税降费政策的有效性，又在系列政策配合中对冲风险确保财政可持续性，为促进经济持续健康发展提供了重要支撑。
事非经过不知难，越见困难越前行。这里需特别回顾2020年对政策有效性与可持续性统一的坚守。在确保政策有效性方面，为统筹推进疫情防控和经济社会发展，我国实施了更加积极有为的财政政策，除了继续巩固落实既有减税降费政策以外，还依据疫情防控形势和复产复工需要出台了阶段性、针对性的减税降费举措。2020年财税部门连续发布实施了7批28项减税降费政策，为市场主体减负超过2.6万亿元，为399万户纳税人办理延期缴纳税款292亿元，帮助企业复工复产、渡过难关，既经受住了疫情考验又实现了较好政策效应。在增强财政可持续性方面，我国采取了发行抗疫特别国债、设置财政资金直达机制、安排中央本级支出负增长、压减地方一般性支出、党和政府“过紧日子”等政策，既及时补充地方政府财力又把财政资源用在紧要处，为缓解财政压力腾挪了空间。尤其是安排3.6%（3.76万亿元）以上的财政赤字率，在短期取舍中“以合理代价取得较大成效”，防止经济运行滑出合理区间，为稳住经济基本盘贡献了重要力量。
可以认为，我国在“十三五”实施积极财政政策过程中，既注重政策稳增长的效应，又强调财政防风险的必要，体现了提升发展质量效益、保持经济持续发展的政策导向，展示了新时代中国特色社会主义的强大能力与制度优势。当前，疫情全球流行和外部诸多不确定性相互叠加，国内发展不平衡不充分问题和重点领域关键环节改革任务仍然艰巨相互交织，继续实施积极财政政策以保持对经济恢复的支持势在必行，兼顾考虑财政承受能力和防范化解风险也是应有之义。基于此，我们就要提炼出释放减税降费政策红利和加强防范化解风险并举的中国经验和制度特征，从而为持续把握好政策有效性与可持续性的统一提供理论支撑。
“十三五”时期的实践证明，我国财政政策有效性和可持续性之统一是可以实现的，这也在一定程度上回应了前几年一些学者对于减收增支将导致财政不可持续的担忧。一路走来，笔者始终关注并强调财政政策有效性和可持续性的统一。2009年，笔者就已经关注结构性减税背景下这两者的统一，提出要有效处理好政策作用（减税增支应对经济下行挑战）与收入持续（增收节支确保财政良性运行）的关系，从动态上探寻一个合适的财政收入与经济发展之比例关系以保证政策运用的可持续性（邓力平 等，2009）。之后在实施大规模减税降费背景下，笔者又在2019年提出既要努力降低经济主体税费负担，又要确保财政可持续性发展以满足人民群众对美好生活的追求，发挥财政服务经济高质量发展的作用（邓力平，2019a）。对于这些观点，笔者今天不仅继续坚持，而且认为应该结合“十三五”时期的成功实践持续提炼、不断充实。
笔者的基本观点是，要特别注意研究我国减税降费等政策有效运用和保持财政可持续性的中国特色，要在对“共性”和“个性”特征的把握中深刻理解两者的统一。在过去的几年，笔者从“共性”和“个性”结合的角度对减税降费政策和财政政策的有效性进行了研究，既提出要从“重大决策与贯彻落实、光荣任务与收入职能、长期要求与特定使命、税费同行与效应把握、减负期盼与民生刚性、纳税个体与人民群众”等方面理解中国特色的减税降费进程（邓力平，2019b），也认为要从坚持党的领导和发挥“集中力量办大事”制度优势的高度认识我国财政政策有效性问题。在这里，笔者将这一思路拓展到对财政政策有效性和可持续性相统一的研究中。
无论是社会主义财政，还是资本主义财政，财政可持续性关注的都是作为经济实体的国家财政的存续状态或能力，这就是财政可持续性的“共性”特征。而这种财政可持续性主要体现在政府能否偿还其债务。当经济实体无法偿还债务时就意味着政府不可持续，其财政也就不可持续。通常从财政平衡、筹资能力、偿债能力等角度理解的财政可持续性，其本质都是相通的，都是围绕政府收支行为展开，强调政府当期及未来所拥有和获得的全部收入与资源能够保证其履行偿债义务与支出责任。但是，我们在讨论财政可持续性的“共性”特征时，不要忘记我国财政可持续性的“个性”特征。即在众多特征中，最重要特征在于中国共产党的长期执政、全面领导的本质属性和“党管财政”的基本定位。其一，中国共产党的长期执政、全面领导决定了我国政权运行的稳定性和对应财政运行的稳定性，决定了我国财政实现跨期平衡和控制风险能力要比资本主义国家多党轮流执政下的财政强得多。这是中国特色社会主义财政的独特优势，源于“党管财政”“人民财政”“国家财政”三者的有机统一。一方面，坚持党的长期执政和全面领导意味着长期政治与经济周期的匹配能够确保国家长治久安，意味着宏观政策的连续性、稳定性和持续性能够显著增强财政可持续性，宏观调控的手段能更多，政策运用的弹性、空间与余地都更大。这种财政可持续性必然与西方政党轮流执政下的财政可持续性存在很大区别。另一方面，社会主义财税长期坚持“以人民为中心”的思想，“为民收税、向民收税、为民轻税、为民改革、为民服务、为民用税”，这些重要理念与实践必然能增强人民群众获得感和认同感，进而确保党的长期执政和全面领导，确保人民群众对人民共和国财政可持续性的信赖。其二，我国坚持的是中国特色的经济财政观，必须在经济与财政相互作用的框架中理解和维护财政可持续性。这就赋予了中国财政可持续性更广义的概念范畴，契合财政在国家治理中的基础和重要支柱定位。一方面，社会主义市场经济持续健康发展是我国财政得以持续发展的前提，只有先做大“经济蛋糕”并确保其做大蛋糕的持续能力，“财政蛋糕”方有保障，才能拥有足够财力有效地、持续地发挥财政职能作用；另一方面，财政可持续性是实现长期经济社会可持续发展的重要支撑，只有确保财力和作用的可持续才能推动经济社会高质量发展。从这一角度理解的财政可持续“个性”特征，实际上就是笔者长期坚持的既要研究财政对经济社会可持续发展的作用、又要努力实现财政自身可持续发展的“可持续财政观”理念（邓力平，2008）。当然，在研究新时代中国特色的财政可持续性问题上，还要与时俱进地结合新发展阶段的新特征赋予其新的时代内涵，促进经济与财政的可持续发展。
从这一思路出发，结合“十三五”时期减税降费下财政政策有效性与可持续性统一的实践，笔者归纳回答这一世界性难题之中国答案的五个基本元素。
其一，要在坚持“党管政策”和“党管平衡”的前提下寻求政策有效性与可持续性的统一。这是我国始终能保持积极财政政策效应发挥和财政可持续的根本保障。在党的全面领导下，无论是应对经济下行压力的减税降费决策部署、政策安排，还是防范化解财政风险的支出有保有压、赤字相机调整、债务限额管控措施，其出发点和落脚点都是最广大人民的利益，由此决定了积极财政政策的运用在稳增长和防风险上始终得以统筹，不会顾此失彼，能在统一指挥、集中办事的制度内根据形势随时调整，在统筹平衡中既促成有效性，又实现防风险，并实现长期持续。比如，出于风险控制需要，通过《预算法》作出的“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”之“黄金法则”，将地方政府举借债务限定在投资性项目内，既能推动经济社会发展，又能增加未来还债能力，通过促成跨期财政平衡控制地方政府债务风险，为确保地方财政可持续性作出了法律安排，而各级党组织根据中央决策用好债务和防范风险就为《预算法》实施提供了制度保障。这些制度元素始终内嵌于我国积极财政政策的运用中，体现了党的长期执政对财政政策有效性和可持续性之统一所提供的保障，展现了在党的领导下谋定而后动实现“集中力量办大事”的制度优势。
其二，要在“以收定支”和“以支定收”联动的中国式“紧平衡”财政框架中寻求有效性与可持续性的统一。财政就是一收一支，收支相互作用和财政平衡从来都是要考虑的，而我国制度特质、国情特征和阶段要求都决定了“紧平衡”是一种常态，必须始终牢记于心，并依此统筹考虑政策有效性和可持续性的统一。在“十三五”期间，伴随着减税降费政策相继出台和“六稳”“六保”工作落实落细，财政收入增速放缓和民生支出需求刚性相互作用引致的财政收支矛盾，更加凸显了我国预算平衡难度加大、财政收支运行紧张的“紧平衡”特征。这里的“紧平衡”，既有财政收入趋“紧”特征又有支出袋子勒“紧”要求，既显现了收支紧约束中的财政潜在风险又强调了收支联动中的财政必然平衡，既有短期政策运用因素也有我国依然处在社会主义初级阶段、方方面面都需要发展的长期要求。简言之，体现的就是对政策有效性和可持续性统一难度的认识，就是通过合理制度安排实现统一的持续探索。笔者将这样一种财政称为“中国式紧平衡财政”。为了维护这样一种财政的平稳健康运行，财政实践必须坚持“收支联动、突出重点”的基本要求，必须将“以收定支”与“以支定收”两者的结合重新确立为基本原则，以既促成政策有效应又确保财政紧平衡。从“以收定支”的角度看，必须始终坚持“有多少钱办多少事”来精准规划项目支出管紧政府“钱袋子”，明确提出“有足够的钱办必要的事”来围绕中心服务大局做好必要民生保障，坚持避免“找过多的钱办过多的事”来把控整体财政风险注重绩效考核，从而实现了财政政策提质增效和风险管控持续推进。从“以支定收”的角度看，中国特色社会主义市场经济下的“以支定收”，不是西方式的“只管支出”，而是在“收支联动”中向支出预算和政策拓展，既包含着减税降费政策和民生支出刚性并立时税费收入任务必然长期存在的“保收”要求，也包含着推进财政支出标准化、强化预算约束和绩效管理的“提质”要求，以财政支出的压缩为减税降费腾挪空间，为平衡好促进经济增长、熨平经济波动与防范财政风险之间的关系提供了重要支持。立足于这一基点，在我国实施力度大、范围广、层次深、时间久的减税降费政策条件下，必须旗帜鲜明地重提“以收定支”，必须坚持在“紧平衡”的前提下统筹“以收定支”与“以支定收”，既要考虑减税降费之减收的必要，又要坚持支出“压一般、保重点”“调结构、优配置”的政策导向。面对财政收入回升空间有限和兜牢民生保障支出刚性的矛盾，我们既要强调放水养鱼的减负政策切切实实地惠及市场主体，发挥提振经济积极效应，也要强调兜牢底线的民生支出实实在在地增进人民福祉，满足人民对美好生活的向往。从财政收入和财政支出两个方面共同发力、联动配合，以提质增效的收支政策激发市场活力、提高人民幸福感，进而在长期实现财政健康持续运行。笔者欣喜地看到，近年来财政部已经明确提出“以收定支”的要求，就是对“中国式紧平衡财政”运行规律的深刻认识，就是促进财政政策效应与可持续性一体推进的有力抓手，在未来还需继续坚持，持续优化。
其三，要在对完成预算确定的财政收入任务的坚守中促进有效性与可持续性的统一。近年来的我国财税实践表明，收入任务事实上包含着完成法定收入任务和减税降费任务的要求，强调的是“应收尽收”和“该减必减”。就完成法定税费收入任务而言，国家税务总局依法依规将该收的税费收到位，并坚决避免“多征、提前征收”等“收过头税”问题及“减征、免征、缓征”等“藏富于民”问题，既筹集了必要收入为国家重大战略任务完成提供财力保障，又避免了经济下行压力加大时收过头税进一步压缩市场主体空间，在寻求财政可持续发展中增强了改革发展和改善民生的财力保障。此外，在依法征收税费的同时，财政等部门对政府各类结余、沉淀资金应收尽收，着力于盘活存量、用好增量，也为财政平稳运行、确保财政可持续提供了重要支持。就落实减税降费政策而言，财税部门始终坚持不打折扣地释放减负红利，既在激发市场主体活力中实现了减负成效，又在扩大税基税源中确保了财政长期持续。一是坚持阶段性减税与制度性减税并重。我国的减税降费政策既有灵活调整的临时性、阶段性措施，又有稳定成型的固定性、制度性安排；既能结合优惠政策调整在短期实现纾困解难之成效，又能通过财税制度结构优化从长期培育税源税基。在这样的政策“组合拳”下，就有动态调整当前少征一点和未来多增一点的空间，就有灵活调整减税降费强度和力度的弹性，有利于我国审时度势调整政策力度、作用范围和着力重点，从而实现提振经济与把控风险的统筹，以确保财政连续性、稳定性和可持续性。比如，2020年我国采取的小微企业和个体工商户税收优惠、阶段性减免社会保险缴费等具有政策时效的减税降费政策，就可以依据将来的经济运行情况、财政可持续性状况等因素确定执行期限，决定哪些政策可以稳妥退出、哪些政策需要延续拓展乃至进一步上升为制度。再如，营改增打通增值税抵扣链条、消费税调整税率和征收范围引导消费、资源税改革完善要素价格形成机制等一系列制度性改革调整，能够推进市场结构优化调整、矫正要素配置扭曲，能动地促进整体经济的持续健康发展，进而在经济与财政的相互作用中增强财政可持续性。二是坚持普惠性减税与结构性减税并举。普惠性减税致力于放水养鱼，为经济发展积蓄动能，而结构性减税着力于特定对象，以推进市场结构调整优化。这种点面结合、统筹兼顾的政策设计为有效激发市场主体活力和有力应对经济下行压力发挥了积极作用，进而以倍增的经济发展后劲弥补财政收支缺口，助推财政可持续发展。这里以我国支持疫情防控的政策为例。为了对冲新冠肺炎疫情对经济运行产生的重大风险，在2020年，我国的减税降费政策注重一视同仁与因地施策、因时制宜的结合，既有面向全国的普惠性政策，又有依据企业行业类型与地域影响的精准措施，通过减征免征小规模纳税人增值税、暂缓征收小型微利企业和个体工商户企业所得税、阶段性减免企业社会保险费、减征职工基本医疗保险费等阶段性政策，加大对经营规模较小、抵御风险能力较差、疫情影响较为严重的困难企业支持力度，为统筹疫情防控和经济社会发展目标、做好“六稳”“六保”工作贡献了重要力量。
其四，要在财政支出的精细高效安排中促进政策有效性与可持续性的统一。在大规模减税降费背景下，与之相配套的压减一般支出、强化绩效管理等政策安排既减少了非必要支出，又提高了必要支出的使用效益，在一定程度上缓解了收支矛盾，从而实现提振经济与把控风险的统筹。一是在党和政府“过紧日子”中释放政策效应、增强财政可持续性。“过紧日子”是党领导财政工作长期坚持的基本方针，体现了“立党为公、执政为民”的长期执政理念和税收“取之于民、用之于民”的长期为民方针。“过紧日子”的政策安排通过节约政府财力，为财政紧平衡下落实减税降费、保障民生支出、应对外部冲击留出空间，既能从“过紧日子”和“财政紧平衡”的联动配合中增强财政可持续性，又能从节用裕民、为民服务中助力党的长期执政进而确保财政可持续性。财政部对“过紧日子”作出了精细有效的安排，要勤俭节约当好“铁公鸡”，精打细算打好“铁算盘”，艰苦奋斗过好“紧日子”，助力缓解财政收支矛盾、确保财政可持续性，为随时应对可能出现的新风险新挑战留足政策空间。二是在强化预算约束和绩效管理中把握好积极财政政策发挥效应与财政运行确保持续的平衡关系。财政部门通过将各级政府预算收支、部门和单位预算收支、政策和项目资金使用统一纳入预算和绩效管理，能够有效规范政府有质有效地使用财政资金，并将节约下来的财政资金更多投入到群众呼声强烈的重要领域，推动实现既提质增效、又确保持续的财政政策目标，以财政的平稳持续运行助力经济社会高质量发展。
其五，要在配套体制改革与政策安排中保障政策有效性与可持续性的统一。近年来在中央统一指挥下财税与其他相关部门密切配合的实践已经提供了有益的经验。一是要在权责清晰、财力协调、区域均衡的央地财政关系中增强财政可持续性。从统收统支到分灶吃饭，再到分税制财政体制改革，我国的财政事权和支出责任划分逐渐清晰，但当前依旧存在政府职能定位不清、央地事权和支出责任不匹配等问题，由此引致的纵向财政失衡和横向财政失衡是当前地方政府财政运行存在风险的重要因素。一方面，财权上移、事权下解的纵向失衡将扩大地方政府支出责任和自有财政收入之间的财力缺口，加剧地方政府财政收支矛盾；另一方面，资源禀赋和经济发展差异下的横向失衡将进一步加大财政纵向失衡引致的财政收支压力，增加地方财政运行风险。同时，政府为应对财政纵向和横向失衡采取的大规模举债措施又将进一步扩大财政收支矛盾和运行风险。由此，增强财政可持续性就要通过明确央地政府事权与支出责任、健全省以下财政体制，促进各级政府权责归位，合理划分地方政府事权并匹配与之相适应的财力范围，进而缓解地方财力缺口和财政收支矛盾，为控制地方政府财政风险和推动财政持续健康运行提供体制支撑。二是要在中国特色财政转移支付体系中增强财政可持续性。我国以一般性财政转移支付为主体、共同财政事权转移支付和专项转移支付协调配合的转移支付体系是与财政事权和支出责任划分改革相衔接的一项制度安排，其积极效应是缓解地方财政收支压力、矫正财政体制失衡、保障基本民生支出，进而增强地方财政可持续性。但同时也应看到，地方政府高度依赖转移支付可能产生的一些道德风险问题也将扭曲地方政府财政收支行为，对财政可持续性形成消极影响。由此，把握好转移支付体系与财政可持续性之间的关系至关重要，尤其是要加强转移支付的监督激励和问责约束机制，以科学合理、规范透明的转移支付制度支撑财政可持续发展，为防范化解地方政府财政风险发挥积极效应。此外，2020年我国还在统筹疫情防控和经济社会发展中形成了财政资金直达基层这一特殊转移支付机制，通过科学安排将财力直接下沉到基层，为提高财政资金使用效益、支撑基层财政的可持续运转发挥了重要作用。三是要在健全政府债务管理制度改革中促进财政可持续发展。应该认识到，在政府收支压力较大时，适当的政府债务融资能够为促进经济社会发展、提高政府公共服务能力、保障和改善民生提供重要支撑。但政府超过其财政承受能力大规模举借债务则会直接引致财政可持续性风险。所以从坚持底线思维出发，健全政府债务管理制度是确保财政可持续性的应有之义，完善规范、安全、高效的政府举债融资机制是防范化解财政风险的必然要求。我们要尤其关注地方政府的举债融资行为，做好“事前”“事中”“事后”债务管理与监督工作，根据经济社会发展需要、财政可持续性要求和地方政府财政承受能力合理确定发债规模、科学规范债券发行、加强风险评估预警、强化债务绩效管理，及时防范化解地方政府债务风险，持续发挥政府债务对于增强财政可持续性的积极作用，严守财政可持续性的底线。
当前，我国已经开启了全面建设社会主义现代化国家新征程。结合“十四五”时期的规划安排，可以看到平衡稳增长与防风险的工作思路依然贯穿于新发展阶段，通过不同力度或不同形式表现出来的减税降费将是一个长期导向，这也是本文将题目定为“论减税降费中的财政政策有效性和可持续性”的内在之义。我们要在实践总结与理论升华的基础上，认真领悟党中央提出的积极财政政策要“提质增效、更可持续”的深刻含义。“提质增效”点明的就是政策的有效性，“更可持续”对应的就是财政的可持续性，两者并提则是再次强调要更好地平衡政策实施效果与控制财政风险的关系。结合对“十四五”规划纲要和2021年《政府工作报告》相关内容的学习，笔者这里谈三点体会。
其一，要把实现财政政策有效性与可持续性的统一放在“十四五”规划的大局中领悟。“十四五”规划的核心要义是“把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局”，积极的财政政策要在其中找到准确定位，就要结合新发展阶段的实际，以新发展理念为引导，把工作重点放在提高发展质量和效益上，助力实现高质量发展，推动构建新发展格局。这里尤其需要把握新发展理念对于实现政策有效性和可持续性之统一的引领作用。坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，强调的是在多方面统筹协调中，以积极财政政策助力塑造创新优势、解决发展不平衡问题、推动构建生态文明、增强改革发展活力、提升社会公平正义，进而“实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展”。积极的财政政策在这些方面发挥作用，体现的就是对政策“有效性”的新要求和实现更“可持续”发展的目标导向。同时还要认识到，多年来我国已经在包括减税降费政策在内的积极财政政策运用中取得了显著成效，并在有效性和可持续性的统一中更注重发挥前者对经济的提振作用。而伴随着我国高质量发展从“转向”到“进入”的阶段转变，就要看到我国经济社会追求发展质量与效益的持续加快，今后就要在确保政策有效性的同时更注重防范风险以增强财政可持续性。我们要认真领会习近平总书记关于要“增强机遇意识和风险意识”“实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展”的重要指示精神，要在财税工作中“高度警惕防范涉及财政领域的重大风险”，要将推动实现更高质量、更有效率、更可持续发展作为开展财税工作的重要要求，并在把握政策效应与财政持续的权衡中高度警惕财政运行风险。
其二，要立足当下、“提质增效”促成“十四五”开局之年经济社会的持续健康发展。2021年既是我国常态化疫情防控、巩固经济基本盘的关键之年，也是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的开局之年，我国政策效应与风险控制的显性统一在政策安排中体现得尤为明显。根据2021年《政府工作报告》的明确要求，全国财政工作会议要求“持续推进减税降费，保持政策的连续性……做好重点领域风险防范化解工作，确保财政经济稳健运行、可持续”；全国税务工作会议也提出“进一步巩固拓展减税降费成效促进完善现代税收制度，助力高质量发展”。强调的都是要在2021年平衡好巩固财政政策效应与确保财政可持续性的关系，尤其是在减税降费政策的运用中把握两者统一。一方面，保持政策的“连续性”“稳定性”“不急转弯”“提质增效”，就是要求我国阶段性和制度性减税降费政策要依据市场主体恢复元气、增强活力需要，适当延长部分政策的执行期限，通过连续、稳定、提质增效的减税降费政策发挥其巩固经济基本盘的积极效应，助力经济高质量发展。同时，“不急转弯”的安排提高了政策灵活度，既意味着减税降费政策不能急刹车，要给予市场主体一定过渡和预期，再帮一把助力市场主体青山常在、生机盎然；也意味着当疫情防控和经济社会发展形势转好时，积极的财政政策将适度调整转而更多考虑财政可持续性，适当退出一些非必要的阶段性减税政策，为财政可持续性留出空间；更意味着对于能够增强经济发展后劲的制度性减税政策，要稳定执行以确保稳增长的效应得以充分发挥。另一方面，保持政策的“可持续性”，则是要求在落实巩固制度性减税降费政策的同时，要结合新的结构性减税举措和其他财政政策对冲部分政策调整带来的影响和风险。比如2021年我国赤字率调低为3.2%（3.27万亿元）左右、中央本级支出继续安排负增长、压减非急需非刚性支出等配套措施，实际上就是在财政收支紧平衡情况下，统筹宏观调控需要和防范财政风险作出的合理安排和调整，既体现了财政政策的积极取向，又释放出我国不搞“大水漫灌”式强刺激、推动高质量和可持续发展的明确信号，为今后应对新的风险挑战留出政策空间。
其三，要更加丰富中国特色的财税理论体系。从“十三五”到“十四五”，我国财税实践从来都是坚持了积极的财政政策有效性和财政运行可持续性之间的统一。在这方面积累的成功经验和中国特色，彰显了中国特色社会主义财税的显著优势。比如，在两者统一中体现的“党管财税”理念要求始终坚持党对财政税收工作的全面领导，全力贯彻党中央关于平衡稳增长和防风险的相关决策部署，在党的长期执政中极大确保了我国财政可持续性；“人民财税”理念则体现了我国“以人民为中心”的财政政策比西方国家更连续、更稳定、更可持续的特征；“经济财税”理念强调的经济与财政的相互作用成为我国财政可持续性呈现中国特色的重要方面；“财政平衡”理念作为我国财政一以贯之坚持的理论，也要在未来的财政收支政策安排中予以体现和落实，并结合发展阶段特点特别注重其“紧”的特质。作为理论工作者，我们要在新发展阶段将这些实践经验进一步总结和完善，并促进形成研究紧平衡财政政策有效性与可持续性统一的理论体系，推动中国特色社会主义财税理论与实践的同步发展。我们一定要紧跟这一伟大实践的步伐，从理论的角度为财政政策有效性和可持续性统一、为实现经济社会高质量发展作出自己应有的贡献。
当前我们要在新的征程上进一步寻求稳增长和防风险的平衡，展现中国特色社会主义财税的新作为。对于在新发展阶段中继续把握好政策有效性和可持续性的统一，笔者这里提出四句话：“增收减支最为容易，减收增支最能考验，政策效应高质展现，紧张财政必须持续。”坚持这种清晰的认识，我们就能以高质量和可持续的经济发展为全面建设社会主义现代化国家增添动能、贡献力量。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第7期。）
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●推动税收征管变革的纲领性文件——《关于进一步深化税收征管改革的意见》评析
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